Membedah Jiwa Hukum Pertanahan: Asas-Asas Fundamental Hukum Agraria Indonesia

Hukum agraria merupakan salah satu cabang hukum yang paling fundamental bagi sebuah negara, terutama bagi bangsa yang menggantungkan kehidupannya pada sumber daya alam. Di Indonesia, tanah bukan sekadar aset ekonomi, melainkan juga ruang hidup, identitas budaya, dan arena politik. Oleh karena itu, pengaturan mengenai agraria—yang mencakup bumi, air, ruang angkasa, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya—didasarkan pada serangkaian prinsip atau asas yang menjadi jiwa dan landasan filosofisnya. Asas-asas ini tidak hanya menjadi pedoman dalam pembentukan peraturan, tetapi juga menjadi acuan dalam penafsiran dan penegakan hukum di lapangan. Memahami asas-asas ini berarti memahami arah, tujuan, dan cita-cita hukum agraria nasional.

Landasan utama hukum agraria nasional tertuang dalam Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA), sebuah produk hukum monumental yang lahir dari semangat untuk merombak struktur pertanahan warisan kolonial yang dualistis dan tidak adil. UUPA hadir untuk menciptakan unifikasi hukum, memberikan kepastian hukum, serta mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Untuk mencapai tujuan mulia tersebut, UUPA dirumuskan berdasarkan asas-asas yang kokoh dan saling berkaitan, membentuk sebuah sistem yang utuh. Artikel ini akan mengupas secara mendalam asas-asas fundamental tersebut, menelusuri makna, implementasi, serta relevansinya dalam konteks kekinian.

1. Asas Nasionalisme (Asas Kebangsaan)

Asas Nasionalisme adalah pilar pertama dan utama dalam hukum agraria Indonesia. Asas ini secara tegas menyatakan bahwa hubungan antara bangsa Indonesia dengan bumi, air, serta ruang angkasa Indonesia adalah hubungan yang bersifat abadi. Ini berarti bahwa seluruh wilayah tanah air merupakan karunia Tuhan Yang Maha Esa untuk bangsa Indonesia, dan hanya warga negara Indonesia yang dapat mempunyai hubungan hukum sepenuhnya dengan tanah.

Makna dan Implementasi Asas Nasionalisme

Implementasi paling konkret dari asas ini adalah ketentuan bahwa hak milik atas tanah, sebagai hak terkuat dan terpenuh, hanya dapat dimiliki oleh warga negara Indonesia tunggal. Perusahaan atau badan hukum pun hanya dapat memiliki hak milik jika seluruh modalnya dimiliki oleh warga negara Indonesia dan badan hukum tersebut didirikan menurut hukum Indonesia serta berkedudukan di Indonesia.

Asas ini tidak berarti menutup pintu sama sekali bagi pihak asing. Pihak asing atau badan hukum asing masih dapat memiliki hubungan dengan tanah di Indonesia, namun dalam bentuk hak yang sifatnya terbatas, seperti Hak Pakai atau Hak Sewa untuk Bangunan. Pembatasan ini bertujuan untuk melindungi kedaulatan negara atas sumber daya agraria dan memastikan bahwa tanah sebagai sumber kemakmuran utama benar-benar dikuasai dan dimanfaatkan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat Indonesia.

Prinsip ini merupakan antitesis dari politik hukum agraria kolonial yang memberikan hak-hak keistimewaan (seperti hak eigendom) kepada golongan Eropa dan Timur Asing, sementara rakyat pribumi hanya memiliki hak-hak yang lebih lemah. Asas nasionalisme merombak struktur timpang tersebut dan menempatkan bangsa Indonesia sebagai subjek utama dalam hukum pertanahan.

Tantangan modern terhadap asas ini muncul dari derasnya arus investasi asing. Di satu sisi, investasi diperlukan untuk pembangunan ekonomi. Di sisi lain, ada kekhawatiran bahwa liberalisasi kepemilikan tanah bagi asing dapat menggerus kedaulatan dan menyebabkan alienasi tanah dari rakyat. Oleh karena itu, pengaturan turunan dari UUPA selalu berusaha mencari titik keseimbangan antara kebutuhan investasi dan perlindungan terhadap asas nasionalisme.

2. Asas Penguasaan oleh Negara

Asas ini sering kali disalahpahami sebagai kepemilikan negara atas seluruh tanah. Padahal, UUPA secara filosofis membedakan antara konsep "dikuasai" dengan "dimiliki". Asas ini menyatakan bahwa bumi, air, dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat.

Wewenang Negara dalam Konsep "Menguasai"

Kewenangan negara yang lahir dari hak menguasai ini bukanlah untuk memiliki tanah bagi kepentingannya sendiri, melainkan untuk bertindak sebagai badan pengelola atau regulator. Wewenang tersebut mencakup:

• Mengatur peruntukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaan sumber daya agraria. Ini diwujudkan melalui kebijakan tata ruang, penetapan kawasan lindung, kawasan budidaya, dan sebagainya.
• Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan sumber daya agraria. Negara menetapkan jenis-jenis hak atas tanah (Hak Milik, HGU, HGB, Hak Pakai), syarat-syarat perolehannya, dan tata cara pendaftarannya.
• Mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai sumber daya agraria. Ini mencakup pengaturan tentang jual beli, waris, hibah, dan pembebanan hak tanggungan.
• Menyelenggarakan pendaftaran tanah di seluruh wilayah Indonesia untuk memberikan kepastian hukum.

Dengan demikian, negara tidak bertindak sebagai pemilik privat, melainkan sebagai wali atau representasi dari kepentingan publik. Hak menguasai negara ini bersifat publik dan bertujuan untuk mencapai cita-cita utama, yaitu sebesar-besar kemakmuran rakyat. Negara memastikan bahwa pemanfaatan tanah tidak hanya menguntungkan segelintir orang, tetapi membawa manfaat bagi seluruh masyarakat secara adil dan merata.

3. Asas Fungsi Sosial Hak atas Tanah

Salah satu asas paling revolusioner dalam UUPA adalah asas fungsi sosial. Asas ini mendobrak konsepsi hak milik yang absolut dan individualistis sebagaimana dikenal dalam sistem hukum Barat. Menurut asas ini, setiap hak atas tanah, apapun jenisnya, memiliki fungsi sosial. Artinya, penggunaan tanah harus disesuaikan dengan keadaannya dan sifat dari haknya, sehingga bermanfaat baik bagi kesejahteraan dan kebahagiaan pemiliknya maupun bagi masyarakat dan negara.

Implikasi Asas Fungsi Sosial

Asas ini memiliki beberapa implikasi penting:

• Larangan Penelantaran Tanah: Pemilik hak tidak boleh membiarkan tanahnya terlantar. Tanah adalah sumber daya yang terbatas dan harus dimanfaatkan secara produktif. Jika tanah ditelantarkan, negara dapat mengambil langkah-langkah untuk menertibkannya dan mengalihkannya kepada pihak lain yang lebih membutuhkan dan mampu mengusahakannya.
• Kewajiban Memelihara Tanah: Pemilik hak wajib memelihara tanahnya, termasuk menjaga kesuburannya dan mencegah kerusakan lingkungan. Tanggung jawab ini tidak hanya bersifat pribadi tetapi juga publik.
• Pembatasan Kepentingan Individu: Kepentingan pribadi atas tanah tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum. Jika kepentingan umum yang lebih besar menghendaki (misalnya untuk pembangunan jalan, sekolah, atau rumah sakit), maka hak atas tanah dapat dicabut dengan pemberian ganti kerugian yang layak sesuai prosedur hukum yang berlaku.

Asas fungsi sosial menegaskan bahwa hak atas tanah tidak hanya memberikan wewenang, tetapi juga membebankan tanggung jawab. Tanah bukanlah komoditas semata, melainkan amanah yang penggunaannya harus selaras dengan kepentingan bersama.

Asas ini menjadi landasan bagi berbagai kebijakan agraria, seperti program penertiban tanah terlantar, pengendalian alih fungsi lahan pertanian produktif, dan pengadaan tanah untuk kepentingan umum. Asas ini memastikan bahwa hak individu tidak menjadi penghalang bagi kemajuan dan kesejahteraan kolektif.

4. Asas Persamaan bagi Setiap Warga Negara

Sebagai turunan dari semangat konstitusi, UUPA menjunjung tinggi asas persamaan. Asas ini menjamin bahwa setiap warga negara Indonesia, tanpa membedakan jenis kelamin, suku, agama, maupun golongan, mempunyai kesempatan yang sama untuk memperoleh suatu hak atas tanah serta untuk mendapatkan manfaat dan hasilnya, baik bagi diri sendiri maupun keluarganya.

Penghapusan Diskriminasi

Prinsip ini secara fundamental menghapus segala bentuk diskriminasi dalam hukum pertanahan yang pernah ada pada masa lalu. Pada era kolonial, hukum agraria sangat diskriminatif, membedakan hak-hak atas tanah berdasarkan golongan penduduk. UUPA meruntuhkan sekat-sekat tersebut dan menegaskan status yang setara bagi semua warga negara di hadapan hukum agraria.

Dalam praktiknya, asas ini berarti baik laki-laki maupun perempuan memiliki hak yang sama untuk mendaftarkan tanah atas namanya, menjadi ahli waris atas tanah, dan melakukan perbuatan hukum lainnya terkait tanah. Hal ini merupakan kemajuan signifikan, terutama dalam konteks beberapa hukum adat yang mungkin memiliki pandangan berbeda mengenai hak perempuan atas tanah. UUPA, dengan asas persamaannya, memberikan landasan hukum nasional yang progresif dan setara.

5. Asas Pengakuan terhadap Hukum Adat

Indonesia adalah negara yang kaya akan keragaman budaya dan sistem hukum lokal, termasuk hukum adat yang mengatur pertanahan. UUPA menunjukkan kearifannya dengan tidak memberangus hukum adat yang telah hidup dan diakui oleh masyarakat setempat. Sebaliknya, UUPA mengadopsi asas pengakuan dan perlindungan terhadap hukum adat.

Syarat Pengakuan Hukum Adat

Hukum adat diakui dan digunakan sebagai sumber dalam membangun hukum agraria nasional dengan beberapa syarat atau batasan. Pengakuan ini berlaku sepanjang hukum adat tersebut:

• Masih nyata hidup dalam praktik keseharian masyarakat adat yang bersangkutan (prinsip realitas).
• Tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara yang didasarkan pada persatuan bangsa.
• Tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan prinsip-prinsip dalam UUPA itu sendiri.

Salah satu wujud pengakuan yang paling penting adalah terhadap hak ulayat masyarakat hukum adat. Hak ulayat adalah hak komunal atas tanah yang dimiliki oleh suatu masyarakat hukum adat. Negara mengakui keberadaan hak ulayat ini, dengan syarat eksistensinya terbukti dan tidak menghambat pembangunan nasional. Pengaturan lebih lanjut mengenai hak ulayat dan masyarakat hukum adat terus berkembang melalui putusan pengadilan dan peraturan perundang-undangan sektoral.

Asas ini menunjukkan bahwa unifikasi hukum yang diusung UUPA bukanlah unifikasi yang kaku dan meniadakan kearifan lokal. Sebaliknya, ini adalah unifikasi yang dialogis, yang berusaha menyerap nilai-nilai baik dari hukum adat ke dalam kerangka hukum nasional.

6. Asas Perencanaan Umum (Tata Guna Tanah)

Tanah adalah sumber daya yang terbatas, sementara kebutuhan akan tanah terus meningkat seiring pertambahan penduduk dan perkembangan ekonomi. Untuk mencegah pemanfaatan yang semrawut, tumpang tindih, dan merusak lingkungan, UUPA meletakkan asas perencanaan umum. Asas ini mengamanatkan bahwa penggunaan tanah, baik di perkotaan maupun di perdesaan, harus didasarkan pada sebuah rencana umum yang komprehensif.

Implementasi dalam Kebijakan Tata Ruang

Asas ini menjadi dasar bagi lahirnya sistem penataan ruang nasional. Pemerintah, baik pusat maupun daerah, diwajibkan untuk menyusun Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW). Rencana ini membagi wilayah ke dalam zona-zona peruntukan yang berbeda, seperti:

• Kawasan Lindung: Area yang berfungsi untuk melindungi kelestarian lingkungan hidup, seperti hutan lindung, suaka alam, dan sempadan sungai.
• Kawasan Budidaya: Area yang diperuntukkan bagi kegiatan manusia, seperti kawasan permukiman, pertanian, industri, pariwisata, dan pertambangan.

Dengan adanya perencanaan ini, pemberian hak atas tanah harus disesuaikan dengan peruntukan ruang yang telah ditetapkan. Misalnya, Izin Mendirikan Bangunan (IMB) atau Persetujuan Bangunan Gedung (PBG) tidak dapat diterbitkan di atas lahan pertanian produktif yang dilindungi. Tujuannya adalah untuk menciptakan penggunaan tanah yang tertib, efisien, berdaya guna, dan berkelanjutan. Asas ini menjadi instrumen penting untuk menyeimbangkan antara kebutuhan pembangunan ekonomi, keadilan sosial, dan kelestarian ekologis.

7. Asas Pendaftaran Tanah

Untuk mewujudkan kepastian hukum, UUPA mengamanatkan penyelenggaraan pendaftaran tanah di seluruh wilayah Indonesia. Asas ini bertujuan untuk memberikan jaminan dan perlindungan kepada pemegang hak atas tanah. Pendaftaran tanah meliputi kegiatan pengukuran, pemetaan, pembukuan tanah, pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihannya, serta pemberian surat-surat tanda bukti hak.

Tujuan dan Manfaat Pendaftaran Tanah

Penyelenggaraan pendaftaran tanah yang diamanatkan oleh UUPA memiliki beberapa tujuan strategis:

• Memberikan Kepastian Hukum: Dengan diterbitkannya sertipikat sebagai tanda bukti hak yang kuat, pemegang hak memiliki kepastian mengenai subjek hak (siapa pemiliknya), objek hak (letak, batas, dan luasnya), serta jenis haknya.
• Memberikan Perlindungan Hukum: Negara melindungi pemegang hak yang terdaftar dari sengketa atau klaim pihak lain yang tidak berdasar.
• Memfasilitasi Lalu Lintas Hukum: Sertipikat tanah memudahkan transaksi hukum seperti jual beli, sewa-menyewa, dan penjaminan utang (melalui Hak Tanggungan), karena status hukum tanahnya jelas.
• Menyediakan Informasi Pertanahan: Data yang terkumpul dari pendaftaran tanah menjadi sumber informasi penting bagi pemerintah untuk perencanaan pembangunan dan kebijakan agraria.

Meskipun program pendaftaran tanah terus digalakkan, tantangan besar masih ada, terutama terkait bidang-bidang tanah yang belum terdaftar. Sengketa dan konflik agraria sering kali berakar dari ketidakjelasan status hukum tanah akibat belum adanya pendaftaran. Oleh karena itu, percepatan pendaftaran tanah menjadi salah satu prioritas utama pemerintah di bidang agraria.

8. Asas Landreform (Pembaruan Agraria)

Asas landreform atau pembaruan agraria adalah jantung dari cita-cita keadilan sosial dalam UUPA. Asas ini bertujuan untuk merombak struktur penguasaan dan pemilikan tanah yang timpang, yang diwarisi dari masa feodal dan kolonial. Tujuan utamanya adalah untuk mengadakan pembagian yang adil atas sumber-sumber agraria demi terwujudnya masyarakat yang adil dan makmur.

Elemen Kunci Landreform

Program landreform yang diamanatkan UUPA mencakup beberapa kegiatan pokok:

• Pembatasan Kepemilikan Tanah: Menetapkan batas maksimum luas tanah yang boleh dimiliki oleh perorangan atau badan hukum untuk mencegah penguasaan tanah yang berlebihan (latifundia).
• Larangan Kepemilikan Tanah Absentee/Gadai: Melarang kepemilikan tanah oleh orang yang tidak bertempat tinggal di kecamatan letak tanah tersebut, untuk memastikan tanah diusahakan oleh pemiliknya secara langsung.
• Redistribusi Tanah: Mengambil tanah-tanah yang melebihi batas maksimum, tanah negara, dan tanah terlantar untuk kemudian dibagikan kembali kepada petani tak bertanah atau yang memiliki tanah sempit.

Pelaksanaan landreform merupakan sebuah agenda yang kompleks dan penuh tantangan politik, sosial, dan ekonomi. Meskipun telah diamanatkan sejak lama, implementasinya di lapangan masih menghadapi banyak kendala. Namun, semangat dan asas landreform tetap relevan hingga kini sebagai upaya untuk mengurangi ketimpangan, mengatasi kemiskinan di perdesaan, dan menyelesaikan konflik-konflik agraria struktural.

Kesimpulan: Keterkaitan Antar Asas sebagai Satu Kesatuan

Kedelapan asas yang telah diuraikan di atas tidak berdiri sendiri-sendiri. Mereka saling terkait dan membentuk sebuah bangunan hukum agraria yang utuh dan sistematis. Asas Nasionalisme menjadi fondasinya, menegaskan bahwa tanah air adalah untuk bangsa Indonesia. Di atas fondasi itu, Negara bertindak sebagai penguasa yang mengatur pemanfaatan tanah demi kemakmuran rakyat, bukan sebagai pemilik. Dalam pengaturannya, negara memastikan bahwa setiap hak atas tanah memiliki Fungsi Sosial dan tidak boleh absolut.

Negara juga menjamin Persamaan kesempatan bagi setiap warga negara untuk memperoleh hak atas tanah, sambil tetap mengakui eksistensi Hukum Adat sebagai bagian dari kekayaan hukum nasional. Untuk mencapai pemanfaatan yang teratur dan berkelanjutan, negara menyelenggarakan Perencanaan Umum melalui tata ruang. Demi kepastian dan perlindungan hukum, seluruh bidang tanah diwajibkan untuk melalui proses Pendaftaran Tanah. Dan sebagai puncak dari cita-cita keadilan, negara diamanatkan untuk menjalankan program Landreform guna merombak struktur yang timpang.

Memahami asas-asas hukum agraria ini adalah kunci untuk mengerti filosofi di balik setiap peraturan pertanahan di Indonesia. Asas-asas ini adalah kompas yang mengarahkan kebijakan agraria nasional menuju tujuannya: bumi, air, dan kekayaan alam yang dikelola secara adil, berkelanjutan, dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat Indonesia.